MANAUTA, JUAN JOSE Y OTROS c/EMBAJADA DE LA FEDERACION RUSA s/DAÑOS Y PERJUICIOS.
SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION
Buenos Aires, 22 de diciembre de 1994.
Vistos los autos: “Manauta, Juan José y otros c/Embajada de la Federación Rusa s/daños y perjuicios”.
Considerando:
1º) Que los actores promovieron demanda contra la Embajada de la U.R.S.S. en la República Argentina, en la que reclamaron -algunos por derecho propio y otra en su condición de cónyuge supérstite- los daños y perjuicios que les habría irrogado el incumplimiento de las obligaciones en materia de aportes previsionales, sindicales y asignaciones familiares, a cargo de la demandada. Fundaron su pretensión en la relación de dependencia que dos de los demandantes y el esposo de la tercera habrían tenido con la Oficina de Prensa de la Embajada, durante el lapso en que se desempeñaron en la revista “Novedades de la Unión Soviética”.
2º) Que los actores dirigieron posteriormente la acción contra la Embajada de la Federación Rusa, como continuadora política y diplomática de la anterior U.R.S.S.. El Juez Nacional de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Federal libró varios oficios al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto a fin de requerir “un pronunciamiento expreso por parte de la Embajada de la Federación Rusa, del que surja la aceptación de la competencia de este juzgado para entender en la contienda suscitada” (fs. 89).
Posteriormente, se hizo saber a los actores que “toda vez que no surge en autos un pronunciamiento expreso por parte de las autoridades de la Embajada de la Federación Rusa con relación a la aceptación de la competencia del suscripto para entender en estas actuaciones, el Juzgado no se encuentra en condiciones de dar curso a las peticiones formuladas ... limitándose a ordenar nuevo oficio para ser diligenciado por ante el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto...” (fs. 95).
3º) Que, apelada por los actores la decisión, la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal decidió confirmarla, con fundamento en que los Estados extranjeros sólo podían ser sometidos a los órganos jurisdiccionales del Estado en el supuesto de que mediara su conformidad, la que -en el caso- no existía, pues el silencio ante el requerimiento sólo podía ser interpretado como negativa tácita (fs. 133/133vta).
Contra este pronunciamiento los actores dedujeron recurso extraordinario federal (fs. 138/141), que fue concedido por el a quo a fs. 142.
4º) Que la resolución apelada tiene carácter definitivo a los fines del art. 14 de la ley 48 puesto que, al no existir la conformidad expresa del Estado extranjero para ser sometido a juicio, requerida por el a quo, los actores quedan privados de la jurisdicción de los tribunales argentinos para hacer valer sus derechos y, por consiguiente, de obtener el eventual acceso a la instancia federal por agravios de naturaleza constitucional (Fallos: 310:1861).
Por otra parte, la naturaleza de la cuestión planteada -inmunidad de jurisdicción de los Estados extranjeros- hace, según la jurisprudencia del Tribunal, a un “principio elemental de la ley de las naciones” (Fallos: 125:40) que, por lo mismo, revela su inequívoco carácter federal y determina que por su inteligencia deba ser establecida por esta Corte.
5º) Que los apelantes no discuten la existencia de la inmunidad de jurisdicción de los Estados extranjeros, sino sus alcances. En primer lugar sostienen que el art. 24, inc. 1º, segundo párrafo, del decreto-ley 1285/58, no incluye el término “expreso” al referirse a la conformidad que deben prestar los Estados extranjeros para ser sometidos a juicio ante los tribunales del país. Por lo tanto, “la extensión analógica interpretativa carece de sustento legal y transforma a la norma en inconstitucional” pues “el privilegio de inmunidad no debe transformarse en impunidad”.
En segundo término afirman que no existe inmunidad de jurisdicción en el caso de las materias sometidas al sub-lite ya que la inmunidad “se refiere exclusivamente a la materia política propia de las delegaciones extranjeras y no a los ilícitos provenientes del fraude previsional”.
6º) Que la inmunidad del Estado frente a las jurisdicciones de otros Estados se funda en dos principios. Uno, según la máxima par in parem non habet jurisdictionem, que se consolidó a lo largo del siglo XIX a través de decisiones de tribunales internos, pero que durante este siglo ha tenido variantes en cuanto a su ámbito de aplicación. En un comienzo se suponía que los Estados actuaban en el terreno político y las actividades económicas se confiaban a los particulares. Por lo tanto, las demandas contra Estados ante los tribunales de otros Estados versaban sobre supuestos en los que el demandado había actuado como soberano. El otro principio sobre el cual se fundó la inmunidad es el de no intervención en los asuntos internos de otros Estados.
7º) Que ya en el curso del siglo XIX los Estados se embarcaron en empresas comerciales, creando monopolios, explotando ferrocarriles, buques y correos. La Primera Guerra Mundial aceleró esas actividades y la irrupción de los Estados socialistas y comunistas aumentó enormemente el sector público de la economía y el comercio. Como espejo de esta nueva realidad internacional surgió en la doctrina y después en una jurisprudencia expansiva la llamada teoría restringida de la inmunidad de jurisdicción, que distingue entre los actos iure imperii –los actos de gobierno realizados por el Estado extranjero en su calidad de soberano- y los actos iure gestionis –actos de índole comercial-. Respecto de la primera clase de actos, la jurisprudencia mantuvo el reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción del Estado extranjero. En cambio, la más moderna tendencia jurisprudencial adoptó la doctrina restringida o relativa para los segundos, distinción que a la postre fue recogida por las legislaciones recientes.
8°) Que el art. 24 del decreto-ley 1285/58 dispone que no se dé curso a la demanda contra un Estado extranjero sin requerir previamente su conformidad para ser sometido a juicio. Si bien la redacción de dicho artículo no conduce necesariamente a la adopción de la teoría clásica o absoluta, tampoco introduce textualmente la distinción entre los actos iure imperii y los iure gestionis.
En 1963 la postura absoluta fue morigerada por el decreto-ley 9015/63, que contempla la posibilidad de que un Estado extranjero pueda ser sometido a la jurisdicción argentina cuando el Poder Ejecutivo declare que existe falta de reciprocidad al respecto, es decir, que ese Estado acepta reclamos contra la Argentina ante sus tribunales. Esto precisamente ocurre como consecuencia de la recepción de la mencionada distinción entre actos de gobierno y actos de gestión.
9°) Que aunque algunos tribunales inferiores han resuelto que no es de aplicación el art. 24 del decreto-ley 1285/58 a las causas laborales, esta Corte –incluso con anterioridad a la sanción de dicha norma-, aplicó siempre el principio de inmunidad de los Estados soberanos frente a los tribunales de otro Estado en todos los casos, inclusive los laborales. El Tribunal se basó en la convicción de que existía un “principio elemental de la ley de las naciones que indica que un Estado soberano no puede ser sometido a la potestad jurisdiccional de los Estados extranjeros” y que el decreto-ley mencionado encuentra su fundamento en el Derecho Internacional (Fallos: 292:461).
Al reconocer la inmunidad de jurisdicción la Corte siempre consideró que lo hacía porque debía actuar “según principios del derecho de gentes; de modo que no resulten violadas las bases del orden público internacional” que son de aplicación prioritaria (Fallos: 295:176), pues el desconocimiento de los principios que rigen las relaciones diplomáticas internacionales no tendría otro desenlace que conducir al aislamiento de nuestro país en el concierto de las naciones.
10) Que empero, a la vista de la práctica actual divergente de los Estados, ya no es posible sostener que la inmunidad absoluta de jurisdicción constituya una norma de Derecho Internacional general, porque no se practica de modo uniforme ni hay convicción jurídica de su obligatoriedad. Prueba de ello son los textos legislativos modernos que se enrolan claramente en la teoría restrictiva, tales como la “Convención Europea sobre Inmunidad de los Estados” (1972), la “Foreign Sovereign Immunities Act” de los Estados Unidos (1976), la “State Immunity Act” de Gran Bretaña (1978), entre muchos otros. Asimismo, el proyecto sobre inmunidad de jurisdicción elaborado por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas sigue la teoría restrictiva.
11) Que, por lo demás, no siempre se aplica a la Argentina en los foros extranjeros la tesis absoluta. Se admitieron demandas en su contra, aun en casos en los que el carácter de acto de gestión del hecho impugnado era sumamente controvertible; como v.gr. la reprogramación unilateral que efectuara nuestro país de los vencimientos de bonos nominativos en dólares estadounidenses (Supreme Court of the United States, N° 91-763, Republic of Argentina and Banco Central de la República Argentina, Petitioners v. Weltover, Inc., et al., Sentencia del 12 de junio de 1992. Texto en International Legal Materials N° 31, p. 1220 ss.).
12) Que las consideraciones precedentes autorizan plausiblemente una interpretación de la norma aplicable acorde a las presentes circunstancias de las relaciones internacionales. En consecuencia, cabe concluir que no es de aplicación al caso la ratio del art. 24, inc. 1° del decreto-ley 1285/58 por no encontrarse en tela de juicio un acto de gobierno, ya que la controversia traída a conocimiento de este Tribunal se refiere al cumplimiento de obligaciones laborales y previsionales, que en modo alguno puede afectar el normal desenvolvimiento de una representación diplomática. No es ocioso recordar, por lo demás, que el Instituto de Derecho Internacional afirmó que no existe inmunidad de jurisdicción del Estado respecto de controversias que se basan en relaciones de buena fe y seguridad jurídica respecto del foro y del derecho local como las de trabajo (ver Annuaire de l’Institut de Droit International, vol. 62, I p. 76).
13) Que una interpretación opuesta de la norma aplicable conduciría en el caso, al injusto resultado de obligar al trabajador a una casi quimérica ocurrencia ante la jurisdicción del Estado extranjero o a requerir el auxilio diplomático argentino por vías letradas generalmente onerosas y extrajudiciales. Todo ello conduciría a un grave peligro de su derecho humano a la jurisdicción, peligro que el derecho internacional actual tiende a prevenir y no precisamente a inducir.
Por ello, oído el señor Procurador General, se hace lugar al recurso extraordinario, se deja sin efecto la resolución apelada y, en ejercicio de la facultad concedida por el art. 16, segunda parte, de la ley 48, se declara que el señor juez a cargo del Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial n° 2 es competente para entender en las presentes actuaciones. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
EDUARDO MOLINÉ O’CONNOR – CARLOS S. FAYT (por su voto) – JULIO S. NAZARENO – AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (según su voto) – ENRIQUE S. PETRACCHI (según su voto) – RICRDO LEVENE (H) (según su voto) – ANTONIO BOGGIANO – GUILLERMO A. F. LÓPEZ – GUSTAVO A. BOSSERT.
VOTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO, DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Y DON RICARDO LEVENE (H).
Considerando:
1°) Que los actores promovieron demanda contra la Embajada de la U.R.S.S. en nuestro país, en la que reclamaron –algunos por derecho propio y otra en su condición de cónyuge supérstite- los daños y perjuicios que les habría irrogado el incumplimiento por la demandada de las obligaciones a su cargo en materia de aportes previsionales, sindicales y asignaciones familiares. Fundaron su pretensión en la relación de dependencia que dos de los demandantes y el esposo de la tercera –todos de nacionalidad argentina- habrían tenido con la Oficina de Prensa de la embajada, durante el lapso en que se desempeñaron en la revista “Novedades de la Unión Soviética”.
2°) Que después de dirigido el reclamo contra la Embajada de la Federación Rusa, el juez Nacional de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Federal libró varios oficios al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a fin de requerir “un pronunciamiento expreso por parte de la Embajada de la Federación Rusa, del que surja la aceptación de la competencia de este Juzgado para entender en la contienda suscitada” (fs. 89).
Posteriormente, se hizo saber a los actores que “toda vez que no surge de autos un pronunciamiento expreso por parte de las autoridades de la Embajada de la Federación Rusa con relación a la aceptación de la competencia del suscripto para entender en estas actuaciones, el Juzgado no se encuentra en condiciones de dar curso a las peticiones formuladas ... limitándose a ordenar nuevo oficio para ser diligenciado por ante el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto ...” (fs. 95).
3°) Que, apelada por los actores la decisión, la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal decidió confirmarla, con fundamento en que los Estados extranjeros sólo podían ser sometidos a los órganos jurisdiccionales del Estado en el supuesto de que mediara su conformidad, la que –en el caso- no existía, pues el silencio ante el requerimiento sólo podía ser interpretado como negativa tácita (fs. 133 y 133 vta.).
Contra ese pronunciamiento los actores dedujeron recurso extraordinario federal (fs. 138/141), que fue concedido por el a quo a fs. 142. Los demandantes sostuvieron que el art. 24, inc. 1°, segundo párrafo, del decreto-ley 1285/58, no incluye el término “expreso”, al referirse a la conformidad que deben prestar los Estados extranjeros para ser sometidos a juicio ante tribunales del país. Por lo tanto, “la extensión analógica interpretativa carece de sustento legal y transforma a la norma aplicada en inconstitucional” pues “el privilegio de inmunidad no debe transformarse en impunidad”. Afirmaron también que la inmunidad “se refiere exclusivamente a la materia política propia de las delegaciones extranjeras y no a los ilícitos provenientes del fraude previsional”.
4°) Que el alcance que la resolución apelada confiere a la conformidad del Estado extranjero para ser sometido a juicio, otorga a aquélla carácter definitivo a los fines del art. 14 de la ley 48, puesto que al no existir la conformidad expresa que el a quo requiere, los actores quedan privados de la jurisdicción de los tribunales argentinos para hacer valer sus derechos y, por consiguiente, de obtener el eventual acceso a la instancia federal por agravios de naturaleza constitucional (Fallos: 310:1861).
Por otra parte, la naturaleza de la cuestión planteada, -inmunidad de jurisdicción de los Estados extranjeros- hace, según la jurisprudencia del Tribunal, a un “principio elemental de la ley de las naciones” (Fallos: 125:40), que, por lo mismo, revela su inequívoco carácter federal y determina que su inteligencia deba ser establecida por esta Corte.
5°) Que los apelantes no discuten la existencia del que denominan “privilegio de inmunidad” de los Estados extranjeros, sino sus alcances, respecto de dos puntos: A) La no comparencia a juicio no podría ser asimilada a negativa tácita de someterse a la jurisdicción argentina: B) No podría existir inmunidad de jurisdicción en el caso de las materias sometidas al sub lite.
6°) Que el art. 24, inciso 1°, párrafo 2° del decreto-ley 1285/58 establece: “No se dará curso a la demanda contra un Estado extranjero, sin requerir previamente de su representante diplomático, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la conformidad de aquel país para ser sometido a juicio”.
Que la norma transcripta se refiere únicamente a la jurisdicción originaria de esta Corte Suprema y no a la de los tribunales federales inferiores (confr. causa “Berenbau Eduardo E.L. c/ la República Francesa”, sentencia del 21 de junio de 1961, Fallos: 250:85).
7°) Que la doctrina establecida desde antiguo por el Tribunal, en el sentido de reconocer a los Estados extranjeros el privilegio de la inmunidad absoluta de jurisdicción, no encontraba su origen en la citada norma legal –posterior a dicha doctrina y limitada a la jurisdicción originaria- sino en un principio de derecho internacional público que impedía que en cualquier tipo de causas un Estado extranjero pudiera ser llevado –sin su consentimiento- ante los tribunales de otro país (confr. Fallos: 123:58; 125:40; 178:173; 292:461, entre otros).
8°) Que al ser ese el fundamento de la doctrina recordada, resulta claro que la vigencia de ésta en casos como el sub examine, en que ciudadanos argentinos demandan ante un juzgado federal a un Estado extranjero, dependerá de que pueda seguir postulándose la actualidad del principio del derecho internacional público relativo a la inmunidad absoluta de jurisdicción.
9°) Que el examen de las prácticas y las normas del derecho internacional contemporáneo revelan un claro abandono de dicho principio, en la mayoría de los casos, y una adhesión al que suele denominarse como de “inmunidad relativa o restringida”. El sentido de este último es el de admitir que, en cierta clase de asuntos, el Estado no pueda invocar su inmunidad cuando es llevado a juicio ante los tribunales de otro Estado.
10) Que a este respecto es sumamente ilustrativo el fallo del Tribunal Constitucional Alemán del 30 de abril de 1963 en el caso de la demanda iniciada contra el Reino de Irán, en el cual figura una muy extensa reseña de la jurisprudencia de los tribunales de Italia, Bélgica, Suiza, Austria, Francia, Grecia, Egipto y Jordania que aceptaban, a esa fecha, la tesis de la inmunidad limitada o restringida.
Ello le permitió concluir al tribunal alemán que la postura de la inmunidad absoluta ya no podía considerarse como una práctica que la mayoría de las naciones pudiera considerar vinculante (BverfGE 16, 27, esp. págs. 51/52).
Debe señalarse que países como Estados Unidos y Gran Bretaña, que a la época del fallo alemán, eran indicados como representantes del sistema de la inmunidad absoluta de jurisdicción, con posterioridad a aquél variaron su posición. Estados Unidos sancionó en 1976 la Foreign Sovereign Immunities Act y el Reino Unido hizo lo mismo con la State Immunity Act de 1978. En dichas normas se abandonó el sistema de inmunidad absoluta y se detallaron minuciosamente los supuestos en que los Estados extranjeros podían ser llevados ante los tribunales nacionales.
11) Que en el ámbito del derecho convencional cabe destacar, entre otras normas, la Convención Europea sobre Inmunidad Estatal de 1972, en la cual se recogen numerosas excepciones al privilegio de inmunidad de los Estados, en los campos contractual, laboral, societario, de patentes y marcas, derechos reales, sucesiones y responsabilidad civil (conf. Díez de Velasco, Manuel, “Instituciones de Derecho Internacional Público”, tomo I, novena edición, Madrid 1993, págs. 258 y sgtes.). Dicha convención estaba en vigencia, al 1° de enero de 1991, en siete países (conf. Martin Dixon & Robert Mc Corquodale Cases and Materials on International Law, Blackstone Press Limited, Londres 1991, págs. 299 y sgtes.).
12) Que todo lo expuesto permite afirmar que en el campo del derecho internacional público se ha producido una profunda modificación que no permite seguir sosteniendo –como lo hacía la jurisprudencia de la Corte citada en el considerando 7°- que el principio de la inmunidad absoluta es el vigente en aquel ámbito. Ello lleva, necesariamente, a abandonar aquellos precedentes, por haber variado el sustento en el que se asentaban.
13) Que para diferenciar los actos del Estado que gozarían del privilegio de inmunidad de aquellos otros que estarían sometidos a la jurisdicción de los tribunales del Estado del foro, se apela a distintas pautas clasificatorias. Así, los países anglosajones suelen distinguir entre actividades “comerciales” y “no comerciales” (conf. leyes norteamericana e inglesa citadas supra). En Italia es tradicional limitar la impunidad a los actos en los que el Estado actúa como titular del poder soberano (ente político), distintos de aquellos en los que actúa como ente civile. Los tribunales franceses sólo reservan la inmunidad a los actos derivados de las fonctions etatiqués de gestion publique. Por fin, la pauta clasificatoria más común es –quizá- la que separa los acta jure imperii de los acta jure gestionis (conf. para esta reseña el fallo alemán citado en el considerando 10 y Díez de Velasco, op. cit.m pág. 254/255).
14) Que más allá de la utilidad que uno o varios de los señalados criterios puedan tener para resolver casos dudosos, lo cierto es que la actual práctica jurídica internacional parece excluir de la inmunidad de jurisdicción a una demanda fundada en los derechos laboral y previsional, de las características de la presente (confr. considerando 1°).
Así, por ejemplo, la State Immunity Act inglesa de 1978, establece la ausencia de inmunidad en las acciones judiciales vinculadas con el contrato de trabajo, cuando el actor es un nacional del Reino Unido o una persona que allí reside habitualmente (conf. art. 4°, transcripto en Dixon y Mc Corquodale, op. cit., pág. 306).
Por su lado, la Convención Europea de 1972 sobre Inmunidad de los Estados excluye de la inmunidad a los “contratos de trabajo con personas físicas siempre que el trabajo deba realizarse en el territorio del Estado del foro” (art. 5°, citado por Díez de Velasco, op. cit., pág. 260).
En España, la Sala 6ª del Tribunal Supremo resolvió que el caso del despido de una secretaria de la Embajada de Sudáfrica no estaba comprendido en la inmunidad de jurisdicción. Invocó el art. 5° de la Convención europea de 1972 (confr. supra) como derecho internacional consuetudinario –pese a que España no es parte del convenio- y destacó que igual criterio es mantenido en los trabajos llevados a cabo en las Naciones Unidas, aludiendo a las tareas de codificación de la Comisión de Derecho Internacional ade la O.N.U. (fallo del 1 de diciembre de 1986 en la causa “Diana Abbot c/ República de Sudáfrica”, en Díez de Velasco, op. cit., pág. 257).
15) Que, en consecuencia, resulta adecuado resolver que en el sub lite el juez de primera instancia en lo civil y comercial federal ante quien se inició la demanda es competente para entender en ésta, sin que sea necesario expedirse sobre el agravio reseñado en el punto A del considerando 5°, por la forma en que se decide.
Por ello, oído el señor Procurador General, se hace lugar al recurso extraordinario, se deja sin efecto la resolución apelada y, en ejercicio de la facultad concedida por el art. 16, segunda parte, de la ley 48, se declara que el señor juez a cargo del Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Federal n° 2 es competente para entender en las presentes actuaciones. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
AUGUSTO CESAR BELLUSCIO – ENRIQUE S. PETRACCHI – RICARDO LEVENE (H).
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT
Considerando:
1º) Que los actores promovieron demanda contra la Embajada de la U.R.S.S. en la República Argentina, en la que reclamaron -algunos por derecho propio y otra en su condición de cónyuge supérstite- los daños y perjuicios que les habría irrogado el incumplimiento de las obligaciones en materia de aportes previsionales, sindicales y asignaciones familiares, a cargo de la demandada. Fundaron su pretensión en la relación de dependencia que dos de los demandantes y el esposo de la tercera habrían tenido con la Oficina de Prensa de la Embajada, durante el lapso en que se desempeñaron en la revista “Novedades de la Unión Soviética”.
2º) Que la acción fue dirigida posteriormente contra la Embajada de la Federación Rusa, como continuadora política y diplomática de la anterior U.R.S.S.. El Juez Nacional de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Federal libró varios oficios al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a fin de requerir “un pronunciamiento expreso por parte de la Embajada de la Federación Rusa, del que surja la aceptación de la competencia de este juzgado para entender en la contienda suscitada”.
Posteriormente, hizo saber a los actores que como “no surge en autos un pronunciamiento expreso por parte de las autoridades de la Embajada ... con relación a la aceptación de la competencia del suscripto para entender en estas actuaciones, el juzgado no se encuentra en condiciones de dar curso a las peticiones formuladas ... limitándose a ordenar nuevo oficio para ser diligenciado por ante el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto...” (fs. 95).
3º) Que, apelada por los actores la decisión, la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal decidió confirmarla, con fundamento en que los Estados extranjeros sólo podían ser sometidos a los órganos jurisdiccionales del Estado en el supuesto de que mediara su conformidad, la que -en el caso- no existía, pues el silencio ante el requerimiento sólo podía ser interpretado como negativa tácita (fs. 133/133vta).
4°) Que contra ese pronunciamiento los actores dedujeron recurso extraordinario federal, que fue concedido por el a quo (confr. fs. 138/141 y 142). Los apelantes sostienen que el art. 24, inc. 1°, segundo párrafo, del decreto-ley 1285/58, no incluye el término “expreso” al referirse a la conformidad que deben prestar los Estados extranjeros para ser sometidos a juicio ante los tribunales del país. Por lo tanto, “la extensión analógica interpretativa carece de sustento legal y transforma a la norma aplicada en inconstitucional” y conduce a un supuesto de “negación de justicia”. En su entender “el privilegio de inmunidad no debe transformarse en impunidad”. Por otro lado, afirman que no existe inmunidad de jurisdicción en el caso de las materias sometidas al sub lite ya que ella comprende “exclusivamente a la materia política propia de las delegaciones extranjeras y no a los ilícitos provenientes del fraude previsional”.
5°) Que en cuanto al carácter final de la decisión recurrida, reiterada doctrina de esta Corte ha señalado que, a los efectos del recurso extraordinario, sentencia definitiva no es únicamente la que concluye el pleito, sino también aquel pronunciamiento con consecuencias frustratorias del derecho federal invocado por su imposible o tardía reparación ulterior.
Este último criterio resulta aplicable al caso habida cuenta de que la resolución impugnada importa privar a la apelante de la jurisdicción de los tribunales argentinos para hacer valer sus derechos y, por consiguiente, de obtener el eventual acceso a la instancia federal por agravios de naturaleza constitucional (Fallos: 310:1861).
6°) Que, sentado lo expuesto, el recurso extraordinario concedido por el a quo resulta formalmente procedente. Ello es así, pues se han puesto en tela de juicio disposiciones de naturaleza federal –tal carácter reviste, en efecto el artículo citado en el considerando 4°-, y la decisión recaída en la causa ha sido contraria al derecho que en ellas fundió el apelante (art. 14, inc. 3°, de la ley 48). Por otra parte, la naturaleza de la cuestión planteada –inmunidad de jurisdicción de los Estados extranjeros- hace, según la jurisprudencia del Tribunal, a un “principio elemental de la ley de las naciones” (Fallos: 125:40) que, por lo mismo, revela su inequívoco carácter federal y determina que su inteligencia deba ser establecida por esta Corte.
7°) Que, no obstante los términos de los agravios expuestos, cabe recordar nuevamente que en tanto se encuentra en discusión el alcance que cabe asignar a una norma de derecho federal el Tribunal no se encuentra limitado en su decisión por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (confr. Fallos: 308:647, considerando 5°, y sus citas).
8°) Que no existen tratados internacionales referentes a la demandabilidad de los Estados extranjeros, a diferencia de la que ocurre respecto de determinados agentes diplomáticos, cuya situación jurídica sobre el particular ha sido tratada por la convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 y por la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963, aprobadas por nuestro país por los decretos-leyes 7672/63 y 17.081/67, respectivamente. Asimismo, por la primera disposición citada, se aprobó también la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas por resolución 179 del 21 de noviembre de 1947.
9°) Que la carencia de tratados internacionales sobre la materia no fue óbice, sin embargo, para que se dictaran disposiciones destinadas a su regulación. Es así que el art. 24, inc. 1°, párrafo 2°, del decreto-ley 1285/58, reprodujo similar disposición a la existente en el art. 24 de la ley 13.998, en los siguientes términos: “No se dará curso a la demanda contra un Estado extranjero sin requerir previamente de su representante diplomático, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la conformidad de aquel país para ser sometido a juicio”. Tal norma fue después ratificada por la ley 14.467. Posteriormente, por decreto-ley 9015/63, se dispuso agregar en el art. 24 aludido que “Sin embargo, el Poder Ejecutivo puede declarar con respecto a un país determinado la falta de reciprocidad a los efectos consignados en esta disposición, por decreto debidamente fundado. En este caso, el Estado extranjero, con respecto al cual se ha hecho tal declaración, queda sometido a la jurisdicción argentina. Si la declaración del Poder Ejecutivo limita la falta de reciprocidad a determinados aspectos, la sumisión del país extranjero a la jurisdicción argentina se limitará también a los mismos aspectos. El Poder Ejecutivo declarará el establecimiento de la reciprocidad, cuando el país extranjero modificase sus normas al efecto”.
10) Que la cuestión de la inmunidad de jurisdicción de los Estados extranjeros remite a un clásico problema del derecho internacional. Esta parte de la premisa de que una de las consecuencias de la igualdad de los Estados es que ninguno de ellos puede pretender ejercer jurisdicción sobre otro. Ya en su Tractatus Represaliarum quaestio 1/3, parag. 10, Bartolo de Saxoferrato había expresado que “Non enim una civitas potest facere Legem super alteram, quia par in parem non habet imperioum” (Un Estado no puede establecer una ley sobre otro porque no tiene imperio sobre quien es su par), afirmación que también se conoce reducida en el brocárdico “par in parem non habet imperium” (ver Alfred Verdross, Derecho Internacional Público, pág. 284, Aguilar, Madrid 1955).
11) Que respecto de la inmunidad de los Estados extranjeros se han adoptado, esencialmente, dos posturas. La primera, que puede denominarse clásica, absoluta, o incondicional proclama la aplicación de la inmunidad con independencia de la naturaleza o del objeto de los actos que los Estados pudieran realizar. La segunda, a la que puede calificarse como condicional o restrictiva, distingue entre actos iure imperii e iure gestionis, reservando la inmunidad sólo para los actos iure imperii.
En un comienzo se suponía que los Estados actuaban en el terreno político y las actividades económicas se confiaban a los particulares. Por lo tanto, las demandas contra Estados ante los tribunales de otros Estados versaban sobre supuestos en los que el demandado había actuado como soberano. El principio sobre el cual se fundó la inmunidad es el de no intervención en los asuntos internos de otros Estados. En el curso del siglo XIX los Estados se embarcaron en empresas comerciales, creando monopolios, explotando ferrocarriles, buques y correos. La Primera Guerra Mundial aceleró esas actividades y la irrupción de los Estados socialistas y comunistas aumentó el sector público de la economía y el comercio. Como consecuencia de esta nueva realidad surgió en la doctrina y después en una jurisprudencia expansiva la llamada teoría restringida de la inmunidad de jurisdicción, que distingue entre los actos iure imperii –los actos de gobierno realizados por el Estado extranjero en su calidad de soberano- y los actos iure gestionis –actos de índole comercial-.
12) Que, como se verá, respecto de la primera clase de actos, la jurisprudencia mantuvo el reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción del Estado extranjero. En cambio, la más moderna tendencia jurisprudencial en el ámbito internacional adoptó la doctrina restringida o relativa para los segundos, distinción que a la postre fue recogida por la legislación respectiva.
Por su parte, en el ámbito legislativo interno a la redacción sin distingos del original art. 24, inc. 1°, del decreto-ley 1285/58 le sigue la morigeración fijada por el decreto-ley 9015/63 que contempla la posibilidad de que un Estado extranjero pueda ser sometido a la jurisdicción argentina cuando el Poder Ejecutivo declare que existe falta de reciprocidad, es decir, que ese Estado acepta reclamos contra la Argentina ante sus tribunales en virtud de la nueva distinción.
13) Que el tema ha sido objeto de examen en diversos precedentes de este Tribunal, particularmente en la sentencia recaída en la causa: C.19.XXII, “Compañía Arenera del Río Luján S.A. c/ De Castro, Francisco y otros s/ indemnización”, del 1 de setiembre de 1992, -voto del juez Fayt-. El principio de inmunidad de los Estados extranjeros, fue implícitamente invocado en Fallos: 123:58 y, ya en forma explícita, en Fallos: 125:40. Pero es quizás en Fallos: 178:173 donde se desarrolló por primera vez con cierta profundidad el asunto. Allí el Tribunal sostuvo “que no existe propiamente denegación del fuero federal para el recurrente...” pues el “a quo se ha limitado a aplicar el principio elemental de la ley de las naciones con arreglo al cual un Estado extranjero no puede ser compelido a aceptar la jurisdicción de los tribunales de otro Estado soberano sin perjuicio del derecho que le asiste para intervenir, por acto espontáneo, como actos o acusador ante aquellos tribunales ... Paschal, Constitución anotada, pág. 449, Story, Traducción Calvo, n° 929; Willoughby, On the Constitution, ed. 1910, n° 610 y n° 611”. También en ese precedente se dijo “que la sabiduría y previsión” de ello “es incuestionable”. “Verificar el examen de los actos de un Estado soberano por los tribunales de otro, y acaso declarar su invalidez mediante una sentencia contra la voluntad del primero, llevaría sin duda a poner en peligro las amistosas relaciones entre los gobiernos y turbaría la paz de las naciones”, y que “el art. 100 de la Constitución, cuando establece la jurisdicción federal en las causas ‘entre una provincia o sus vecinos contra un Estado o ciudadano extranjero’, lo hace sobreentendiendo como condición la de que cuando se trata de naciones extranjeras, es implícita la limitación que nace de los principios de derecho internacional público expuestos... Aludiendo a la cláusula equivalente de la Constitución Americana, decía Madison ‘no concibo que una controversia pueda ser decidida en estos tribunales entre un Estado americano y un país extranjero sin el consentimiento de las partes’”. En Fallos: 292:461 se rechazó un formal planteo de inconstitucionalidad del art. 24, inc. 1°, del decreto-ley 1285/58 sobre la base de la insuficiencia de los argumentos del apelante, y de que no era ocioso agregar –dijo el Tribunal- que “el principio que la norma consagraba encuentra su fundamento en el plano del derecho internacional ... y comporta la positivización, ya establecida anteriormente por el art. 24 de la ley 13.998 del principio, vigente en dicho derecho, con arreglo al cual un Estado soberano no puede ser sometido contra su voluntad a la potestad jurisdiccional de los tribunales de otro, regla que con anterioridad a su sanción legislativa fue aplicada desde antiguo y en forma reiterada por esta Corte”. Parecidos argumentos sustentó posteriormente el Tribunal en Fallos: 295:176 y 185, y, finalmente, en Fallos: 305:2150, aunque, conviene señalar, que no se demandaba en ese caso a un Estado extranjero, sino a la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande, a quien se calificó de organismo internacional intergubernamental.
14) Que análogo respeto por el principio que se está considerando se observa en la jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos respecto de los actos iure imperii. El reconocimiento de la doctrina de la inmunidad soberana de los Estados Unidos tiene como en la Argentina un claro origen pretoriano. Su desarrollo comienza a perfilarse nítidamente en la sentencia recaída en el caso “The Schooner Exchange vs. Mac Faddon” – United States (7 cranch) 116 (1812)-, y ha sido seguida en posteriores precedentes (confr. 271 US 562 (1926); 304 US 126, 134 (1938); 308 US 68 (1938); 318 US 578 (1945); 324 US 30 y 35 (1945); 348 US 356 y 358 (1955); 404 US 485 (1971). En fecha reciente, el tribunal americano ha ratificado la doctrina –bien que esta vez sobre la base legal de 1976 más adelante individualizada- por medio de la decisión dictada el 23 de enero de 1989 en la causa “Argentine Republic v. Amerada Hess Shipping Corporation” (875. S. ct. 1372 –1989).
15) Que, en nuestro país, aunque algunos tribunales inferiores han resuelto que no es de aplicación el art. 24 del decreto-ley 1285/58 a las causas laborales, esta Corte –incluso con anterioridad a la sanción de dicha norma-, aplicó siempre el principio de inmunidad de los Estados en todos los casos, inclusive los laborales. El tribunal se basó en la convicción de que existía un “principio elemental de la ley de las naciones que indica que un Estado soberano no puede ser sometido a la potestad jurisdiccional de los Estados extranjeros” y que el decreto-ley mencionado encuentra su fundamento en el Derecho Internacional (Fallos: 292:461). Al reconocer la inmunidad de jurisdicción la Corte siempre consideró que lo hacía porque debía actuar “según principios del derecho de gentes; de modo que no resulten violadas las bases del orden público internacional” (Fallos: 295:176), pues el desconocimiento de los principios que rigen las relaciones diplomáticas internacionales no tendría otro desenlace que conducir al aislamiento de nuestro país en el concierto de las naciones. Además, el Poder Ejecutivo Nacional tampoco la ha admitido cuando le ha tocado actuar en el extranjero. Así lo indica el origen del decreto-ley 9015/63, que se motivó en la sumisión de que fue víctima el Estado Argentino a algunos tribunales de Milán, Italia, en el recordado caso “Franco Gronda”, sobre cuyas alternativas puede ser consultado Werner Goldschmidt, quien intervino personalmente en el asunto, alcanzando un acuerdo llamado “Mónaco-Goldschmidt” (confr. Goldschmidt, Derecho Internacional Privado, 4° ed., 1982, N° 339, 348, 413 y ss., y 439). En este orden de ideas, en los considerandos del citado decreto-ley 9015/63 se dijo: “que, aunque la República siempre ha observado escrupulosamente las reglas del derecho internacional, no sería prudente ignorar que tal actitud, no podría ser mantenida sin merma de su dignidad y de la defensa de sus intereses, si tropezase con una continua infracción de las disposiciones internacionales por parte de otro país en perjuicio de la Nación”. De alguna manera, relacionada con esa conducta se puede también mencionar el decreto 10.082 del año 1965, por el cual el Poder Ejecutivo Nacional facultó a la Procuración del Tesoro de la Nación para promover, por medio de la Procuración Fiscal Federal, la declaración de inexistencia, nulidad o inconstitucionalidad de la sentencia dictada en la causa “Suárez de Solares, Judith c/ Estado de Turquía s/desalojo”, que había sometido a Turquía a la jurisdicción Argentina. Debe, no obstante, destacarse que en esa oportunidad se llegó a una transacción de la contienda sin que fueran resueltas tales pretensiones del Estado Nacional.
16) Que en la causa y voto citado en el considerando 13 esta Corte señaló que no era esa “la ocasión” en la que debía “rectificar o ratificar si nuestro país, a la luz de las normas vigentes” adhería a la teoría “absoluta o incondicional o, por el contrario, a la condicional o restrictiva”, pues en esa causa se trataba de un acto “iure imperii” (cons. 9°). Muy diferente es la hipótesis de autos, donde no se ha puesto en tela de juicio un acto de gobierno en tanto el debate versa sobre el cumplimiento de obligaciones laborales y previsionales, vale decir de claros actos iure gestionis que, por lo demás, en modo alguno pueden afectar el normal desenvolvimiento de una representación diplomática.
17) Que la respuesta al interrogante pasa por indagar cuál es actualmente “la ley de las naciones” en la materia, paradigma a partir del que esta Corte ha establecido los cimientos mismos de la cuestión, asumiendo la responsabilidad pretoriana ya observada por los tribunales de otros países en este tema. Hoy no es posible ya sostener que la inmunidad absoluta de jurisdicción de los Estados es un principio generalmente aceptado por las naciones civilizadas, una costumbre, o un principio general del derecho internacional, pues no existe una práctica uniforme ni una convicción jurídica de su obligatoriedad. Antes bien, lo contrario resulta de los antecedentes jurisprudenciales de los Estados Unidos y de los países de Europa occidental, entre otros, y fundamentalmente de textos legislativos modernos que denotan una clara admisión de los postulados de la teoría restrictiva: La “Convención Europea sobre inmunidad de los Estados” de 1972, la “Sovereign Immunities Act” estadounidense de 1976, la ley británica en materia de inmunidad soberana de 1978 o el proyecto sobre inmunidad de jurisdicción elaborado por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas. En realidad, la discusión actual en el tema parte de una aceptación de la teoría condicional para polemizar en otras distinciones que presuponen su aceptación, como son las alternativas que rodean a la inmunidad de ejecución (ver Clunet 1985, págs. 865 y ss., “Quelques réflexions sur l’immunite d’executión de l’Etat étranger”, por Hervé Synvet; “Foreign State Immunity: Emerging consensus on Principles”, por Peter D. Trooboff, Recueil des cours, Volume 200 –1986- -V-; “L’immunité d’Exécution de l’Etat Etranger”, por Pierre Bourel y otros, Montchrestien, París 1988).
18) Que las consideraciones desarrolladas justifican una hermenéutica de la norma aplicable a las circunstancias actuales de las relaciones internacionales. Su aplicación en los términos de la doctrina absoluta hoy ya no encuentra fundamento en el derecho internacional y, desde otro punto de vista, no se violarían principios de aquel derecho ni se conduciría al aislamiento de nuestro país en la comunidad internacional por aplicar la teoría restrictiva. Ello, máxime cuando en el caso se trata del cumplimiento de obligaciones laborales y previsionales en el que debe reconocerse al estado plena jurisdicción (confr. Annuaire de l’Institut de Droit International, vol. 62, I p. 76).
19) Que, por lo demás, es posible hallar casos en los que nos aplica a la Argentina en los foros internacionales la tesis absoluta. Se admitieron demandan en su contra, aun en casos en los que el carácter de acto de gestión del hecho impugnado era sumamente controvertible; como vgr. la reprogramación unilateral que efectuara nuestro país de los vencimientos de bonos nominativos en dólares estadounidenses (Supreme Court of the United States, N° 91-763. Republic of Argentina and Banco Central de la República Argentina, Petitioner v. Weltover, Inc., et al., sentencia del 12 de junio de 1992. Texto en International Legal Materials N° 31, p. 1220 y ss.).
20) Que, a esta altura del discurso, cabe recordar que el art. 24, inc. 1°, del decreto-ley 1285/58 debe ser interpretado con arreglo a la conocida jurisprudencia de esta Corte según la cual el control de constitucionalidad de las leyes que compete genéricamente a todos los jueces y, de manera especial, a la Corte Suprema, en los casos concretos sometidos a su conocimiento en causa judicial, no se limita a la función en cierta forma negativa, de descalificar una norma por lesionar principios de la Ley Fundamental, sino que se extiende positivamente a la tarea de interpretar las leyes con fecundo y auténtico sentido constitucional en tanto la letra o el espíritu de aquéllas lo permita (confr. Fallos: 308:647, cons. 8° y sus citas).
21) Que ello viene a cuenta de la “negación de justicia” invocada por los apelantes, o, dicho con mayor precisión, de su derecho a la jurisdicción. El derecho a la jurisdicción, esto es, la posibilidad de poder ocurrir a un órgano jurisdiccional en procura de justicia, tiene raingambre constitucional. En tal sentido, tiene repetidamente dicho esta Corte que la garantía constitucional de la defensa en juicio, consagrada por el art. 18 de la Constitución Nacional, supone elementalmente la posibilidad de ocurrir ante algún órgano jurisdiccional y obtener de ellos sentencia útil relativa a los derechos de los litigantes (confr. Fallos: 193:135; 246:87; 305:2150; 311:700, entre muchos otros). La defensa en juicio y el debido proceso no se agotan en el cumplimiento formal de los trámites previstos en las leyes adjetivas, sino que se extiende a la necesidad de obtener una rápida y eficaz decisión judicial que ponga fin a los conflictos y situaciones de incertidumbre, evitando, dentro de los límites de lo razonable y conforme a la circunstancia de cada caso, una dispendiosa y eventualmente inútil actividad jurisdiccional. Así lo exige, por lo demás, el propósito de “afianzar la justicia” enunciado en el Preámbulo de la Constitución Nacional (confr. Fallos: 302:299, entre otros).
22) Que este derecho a la jurisdicción reconoce raíces universales. La Carta de las Naciones Unidas dispone que la organización promoverá “el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión, y la efectividad de tales derechos y libertades (art. 55). La declaración universal de derechos humanos, en forma más concreta, establece en su art. 10 el derecho de toda persona “en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones”. El pacto internacional de derechos civiles y políticos, por su parte, determina en su art. 2° inc. 3 que “cada uno de los Estados partes ... se compromete a garantizar que: a) toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo ...; b) la autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollará las posibilidades de recurso judicial”. El art. 14 dice: “Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley... para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”. Esta vez en el ámbito regional, la declaración americana de los derechos y deberes del hombre de 1948, trae en su art. 18 una norma que dispone que toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Por otro lado, la convención americana sobre derechos humanos de San José de Costa Rica, señala en su art. 8° que “toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por ley ... para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.
23) Que no es posible negar que los particulares que demandan a países extranjeros se hallan en una situación poco envidiable cuando los Estados extranjeros invocan su inmunidad de jurisdicción. A pesar de ello, puede afirmarse que, como regla, esa sola circunstancia no por cierta resulta violatoria del derecho a la jurisdicción. En efecto, queda la posibilidad para el particular interesado de ocurrir ante los órganos jurisdiccionales del país extranjero que opuso su inmunidad en procura de justicia. Por lo demás, esas dificultades se presentan de manera más o menos habitual, en las hipótesis en las que se intenta una acción ante tribunal argentino y éste declara carecer de jurisdicción internacional por entender que, conforme al derecho internacional privado, esa jurisdicción está radicada en un Estado extranjero.
24) Que, sin embargo, una interpretación que no distinga entre actos iure imperii e iure gestionis del art. 24 tantas veces mencionado, conduciría en el caso, al injusto resultado de obligar al trabajador a una casi quimérica ocurrencia ante la jurisdicción del Estado extranjero o a requerir el auxilio diplomático argentino por vías letradas generalmente onerosas extrajudiciales. Todo ello conduciría a un grave peligro de su derecho a la jurisdicción, peligro que, como se vio, el derecho internacional actual tiende a prevenir y no precisamente a inducir. Frente a este tipo de reclamos no puede afirmar a que el derecho a la jurisdicción permanece incólume por mayores dificultades que existan –y gravosas que ellas sean- para ocurrir ante tribunales extranjeros cuando tales Estados oponen su inmunidad de jurisdicción. Admitir sin distingo alguno esa doctrina importa la admisión de un idealismo jurídico impropio de quien tienen la elevada misión de administrar justicia pues, en definitiva, los derechos consagrados en la Constitución Nacional requieren un ejercicio efectivo para no quedar reducidos a simples declaraciones de deseos (confr. causa y voto citado en el cons. 13, cons. 21).
Por ello, oído el señor Procurador General, se hace lugar al recurso extraordinario y se deja sin efecto la resolución apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.-
CARLOS S. FAYT.
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