ASUNTO DE LA ISLA DE PALMAS
Estados Unidos / Países Bajos
(sentencia arbitral, 1928)
[Síntesis tomada de la publicación de Oriol Casanovas y La Rosa, Casos y Textos de Derecho Internacional Público, Tecnos, Madrid, 4ª ed. revisada (1986), pp. 210-219]
Nota: En 1906 se inició un litigio entre los Estados Unidos de América y los Países Bajos cuyo objeto era la soberanía sobre la isla de Palmas, también llamada Miangas, que está situada en el área del archipiélago filipino; éste había sido cedido a los Estados Unidos por España mediante el Tratado de París de 1898, al terminar la guerra hispano-americana.
El litigio surgió tras la visita que en 1906 hizo el general americano Wood a la isla de Palmas y el informe que posteriormente envió a la Secretaría militar del Ejército de los Estados Unidos; dicho informe llevó a la conclusión de que la isla era reclamada por los Países Bajos.
Los Estados Unidos alegaban su soberanía sobre la isla de Palmas por considerar que estaba incluida en los territorios que les había cedido España. Los Países Bajos reivindicaban, por el contrario, su soberanía sobre la isla basándose en que venían ejerciendo desde mucho tiempo atrás su autoridad sobre ella.
La controversia fue sometida al Tribunal Permanente de Arbitraje [Corte Permanente de Arbitraje] para su resolución por un árbitro único, que fue el jurista suizo Max Huber.
En la sentencia se dice:
... Antes de 1906 no había surgido ninguna controversia entre los Estados Unidos, o España, de un lado, y los Países Bajos, del otro, referente en concreto a la isla de Palmas o Miangas.
Ambas partes reclaman la isla en cuestión en calidad de territorio vinculado durante un largo período de tiempo a territorios que están situados relativamente próximos a ella y que pertenecen sin discusión a la soberanía de una u otra de ellas.
De los términos del Acuerdo Especial se deriva que las partes adoptan la postura de que para los fines del presente arbitraje la isla en cuestión sólo puede pertenecer a una u otra de ellas. Los derechos de terceras potencias sólo pueden tenerse en consideración en tanto en cuanto los derechos de las Partes en la disputa puedan derivarse de ellos ...
... El árbitro considera necesario hacer algunas observaciones generales sobre lo que la soberanía significa en relación con el territorio.
... La soberanía referida a una parte de la superficie del globo (terrestre) es la condición jurídicamente necesaria para que dicha parte pueda ser adscrita al territorio de un determinado Estado...
La soberanía en las relaciones interestatales equivale a independencia. La independencia respecto a una parte del globo (terrestre) es el derecho a ejercer en dicho lugar las funciones estatales, con exclusión de cualquier otro Estado. El desarrollo de la organización de las naciones en forma estatal y, correlativamente, el desarrollo del derecho internacional, han establecido este principio de la competencia exclusiva del Estado respecto de su propio territorio, de suerte que han hecho de dicho principio el punto de partida para resolver la mayoría de las cuestiones relativas a las relaciones internacionales.
... La soberanía territorial pertenece siempre a uno, o en circunstancias excepcionales a varios Estados, con exclusión de todos los demás. El hecho de que las funciones estatales puedan ser realizadas por cualquier Estado en determinadas zonas es precisamente, por otra parte, el rasgo característico de la situación jurídica vigente en aquellas partes del globo tales como el alta mar o los territorios sin dueño, que no son o todavía no forman parte del territorio de un Estado.
La soberanía territorial es, en general, una situación reconocida y delimitada en el espacio, bien por las llamadas fronteras naturales, reconocidas por el derecho internacional, o por signos exteriores de determinación que sean indiscutibles, o bien por compromisos legales contraídos entre vecinos interesados, tales como convenios fronterizos, o por actos de reconocimiento de Estados en el ámbito de límites determinados. Si surge una controversia referente a la soberanía sobre una parte del territorio, es costumbre examinar cuál de los Estados que reclaman (dicha) soberanía posee un título ... mejor al que otro Estado pueda exhibir contra él. Sin embargo, si la controversia se basa en el hecho de que la otra Parte ha ejercido su soberanía, no basta con determinar el título por el que la soberanía territorial fue válidamente adquirida en un momento determinado; también se ha de demostrar que dicha soberanía territorial ha continuado existiendo y que existió en el momento que deba ser considerado como crucial para la decisión de la controversia. Esta demostración consiste en el despliegue de actividades, tales que sean propias únicamente del soberano territorial.
Los títulos de adquisición de la soberanía territorial en el derecho internacional actual se basan, bien en un acto de efectiva aprehensión, tal como ocupación o conquista, o, en el caso de la cesión, presuponen que la Potencia cedente y la cesionaria, o al menos una de ellas, tienen la facultad de disponer efectivamente del territorio cedido.
Del mismo modo el acrecentamiento natural sólo puede concebirse como el incremente a una parte de territorio donde existe una soberanía actual capaz de extenderse a un punto que cae dentro de su esfera de actividad. Parece, pues, natural que un elemento que es esencial para la constitución de la soberanía no debería faltar en su continuación. Esto es tan cierto, que la práctica ... reconoce ... que el ejercicio continuo y pacífico de soberanía territorial ... equivale a un título. La creciente insistencia con que el derecho internacional, desde mediados del siglo dieciocho, ha exigido que la ocupación deba ser efectiva, sería inconcebible si sólo se requiriera la efectividad para el acto de adquisición y no igualmente para el mantenimiento del derecho. Si se ha insistido por encima de todo en la efectividad en relación con la ocupación, ello es debido a que la cuestión rara vez se suscita en conexión con territorios en los que ya existe un orden de cosas establecido. Igual que antes del nacimiento del derecho internacional los límites de los países se determinaban necesariamente por el hecho de que el poder de un Estado era ejercido dentro de su ámbito, también después, bajo el imperio del derecho internacional, el ejercicio continuo y pacífico constituye todavía uno de los elementos más importantes a tener en consideración al establecer los límites entre los Estados.
La soberanía territorial ... implica el derecho a ejercitar de forma exclusiva las actividades (propias) de los Estados. Este derecho tiene como contrapartida un deber: la obligación de proteger dentro de su propio territorio los derechos de los demás Estados, especialmente su derecho a la integridad e inviolabilidad tanto en tiempo de paz como de guerra, juntamente con los derechos que cada Estado pueda reclamar para aquellos de sus nacionales que se hallen en territorio extranjero. Si el Estado no manifiesta su soberanía territorial de una forma adecuada a las circunstancias, no pueda cumplir plenamente con este deber. La soberanía territorial no puede limitarse a su aspecto negativo, v. gr., a la exclusión de las actividades de otros Estados; ya que dicha soberanía cumple la función de distribuir entre las diversas naciones el espacio en que han de desarrollarse las actividades humanas, con el fin de dispensar a éstas en cualquier parte aquel mínimo de protección del que el derecho internacional es garante.
... El derecho internacional, cuya estructura no está basada en una organización supraestatal, no puede suponerse que minimice un derecho como el de la soberanía territorial, con la que están ligadas casi todas las relaciones internacionales, a la categoría de un derecho abstracto, sin manifestaciones concretas.
... Las manifestaciones de soberanía territorial asumen, es verdad, diferentes formas, de acuerdo con las condiciones de tiempo y lugar. La soberanía, aunque en principio (es) continua, de hecho no puede ejercitarse en todo momento sobre todos los puntos de un territorio. La intermitencia y discontinuidad compatibles con el mantenimiento del derecho difieren necesariamente según se trate de regiones habitadas o deshabitadas, o regiones situadas entre territorios en los que la soberanía es ejercida incuestionablemente, o regiones accesibles, por ejemplo, desde el alta mar. Es cierto que los Estados limítrofes pueden, mediante convenio, fijar límites a su propia soberanía, incluso en regiones tales como el interior de continentes apenas explorados donde tal soberanía se manifiesta escasamente y de este modo cada uno puede impedir al otro cualquier penetración en su territorio...
Si, sin embargo, no existe ninguna línea convencional de precisión topográfica suficiente, o si existen lagunas en las fronteras establecidas de otro modo, o si una línea convencional da pie para la duda, o si, como por ejemplo en el caso de una isla situada en alta mar, surge la cuestión acerca de si el título es válido erga omnes, el ejercicio efectivo, continuo y pacífico de las funciones estatales es, en caso de controversia, el criterio lógico y normal de soberanía territorial.
... El derecho internacional experimentó profundas modificaciones entre el final de la Edad Media y el final del siglo diecinueve, respecto de los derechos de descubrimiento y adquisición de regiones deshabitadas o regiones habitadas por salvajes o por pueblos semicivilizados .... (Además), un hecho jurídico debe ser apreciado a la luz del derecho contemporáneo suyo, y no (a la luz) del derecho vigente en el tiempo cuando surge, o ha de zanjarse, una controversia con él relacionada. El efecto del descubrimiento por España ha de ser, pues, valorado por las normas de derecho internacional vigentes durante la primera mitad del siglo dieciséis...
Si se adopta el punto de vista más favorable a los argumentos americanos, ... esto es, si consideramos como derecho positivo durante el período en cuestión que la regla del descubrimiento como tal, o sea, el mero hecho de ver tierra, sin ningún acto, incluso simbólico, de toma de posesión, comprendía, ipso iure, la soberanía territorial y no un «título incoado» , un ius ad rem que habría de ser completado eventualmente por una toma de posesión efectiva y duradera en un plazo de tiempo razonable, surge la cuestión de si existía soberanía en la fecha crítica, esto es, en el momento de la conclusión y entrada en vigor del Tratado de París.
Sobre la cuestión de cuál de los diferentes sistemas jurídicos prevalecientes en sucesivas épocas ha de ser aplicado en un caso concreto –el llamado derecho intertemporal– se debe distinguir entre la creación de derechos y existencia de derechos. El mismo principio que somete el acto creador de un derecho al derecho vigente al tiempo del nacimiento de este derecho, exige que la existencia del derecho, entre otras palabras, su manifestación continuada, deberá seguir las condiciones requeridas por la evolución del derecho. En el siglo diecinueve, el derecho internacional, en consideración al hecho de que la mayor parte de la tierra estaba bajo la soberanía de Estados miembros de la comunidad internacional y que los territorios sin dueño eran relativamente escasos, tomó nota de la tendencia existente y desarrollada especialmente desde mediados del siglo dieciocho y sentó el principio de que la ocupación, para fundar una reclamación de soberanía territorial, debe ser efectiva, esto es, ofrecer ciertas garantías a otros Estados y a sus nacionales. Por ello parece incompatible con esta regla de derecho positivo que haya regiones que ni estén bajo la efectiva soberanía de un Estado ni se hallen sin dueño y que, en cambio, estén reservadas a la exclusiva influencia de un solo Estado, en virtud únicamente de un título de adquisición que ya no está reconocido por el derecho vigente, incluso si tal título alguna vez confirió la soberanía territorial. Por estas razones, el solo descubrimiento, sin ningún acto subsiguiente, no puede bastar en el momento presente para probar la soberanía sobre la isla de Palmas o Miangas...
Si, por el contrario, se toma el punto de vista de que el descubrimiento no constituye un título definitivo de soberanía sino sólo un título «incoado», tal título existe, es cierto, sin manifestación externa. Sin embargo, de acuerdo con la opinión que ha prevalecido en todo momento desde el siglo diecinueve, un título incoado de descubrimiento debe ser completado en un plazo razonable por la ocupación efectiva de la región que se afirma haber descubierto. Se debe aplicar este principio en el presente caso por las razones expuestas antes en relación con las reglas que determinan cuál de los sucesivos sistemas legales ha de aplicarse – el llamado derecho intertemporal. En el presente caso no ha sido alegado ningún acto de ocupación ni tampoco, excepto en un período reciente, ningún ejercicio de soberanía en la isla de Palmas (realizado) por España. Pero incluso admitiendo que el título español existiera todavía como incoado en 1898 y pudiera considerársele incluido en la cesión realizada por el art. III del Tratado de París, un título incoado no puede prevalecer sobre un título anterior definitivo presentado por otro Estado...
Queda por examinar, por último, el título que nace de la contigüidad. Aunque en determinadas circunstancias los Estados han mantenido que las islas (situadas) relativamente cerca de sus costas les pertenecen en virtud de su situación geográfica, es imposible mostrar la existencia de una regla de derecho internacional positivo al efecto de que las islas situadas fuera de aguas territoriales deban pertenecer a un Estado por el mero hecho de que su territorio constituye la terra firma, el continente más cercano o isla de tamaño considerable. No sólo parece que no existen precedentes (lo) suficientemente frecuentes y precisos en su contenido (como) para establecer tal regla de derecho internacional, sino que dicho principio es por su propia naturaleza tan incierto y tan controvertido que incluso los Gobiernos de un mismo Estado han sostenido en ocasiones diferentes opiniones contradictorias respecto de su validez. El principio de la contigüidad puede no estar fuera de lugar referido a islas cuando se trata de adjudicarlas a un Estado en vez de a otro, ya por un acuerdo entre las partes o por una decisión no fundada imperativamente en el derecho; pero este principio, en tanto que regla estableciendo ipso iure una presunción de soberanía a favor de un determinado Estado, estaría en conflicto con lo que se ha dicho que es la soberanía territorial y con la necesaria relación entre el derecho a excluir de una región a otros Estados y el deber de ejercitar allí las actividades estatales. Tampoco es admisible este principio de contigüidad como un método jurídico de decidir cuestiones de soberanía territorial, pues carece totalmente de precisión y su aplicación conduciría a resultados arbitrarios. Esto sería especialmente cierto en un caso como el de la isla en cuestión, que no está relativamente cerca de un único continente sino que forma parte de un extenso archipiélago en el que no están claras unas estrictas delimitaciones entre sus diferentes partes.
Sin embargo, existe en el fondo de la idea de la contigüidad un aspecto que también ha de ser examinado en relación con la isla de Palmas o Miangas...
... En el ejercicio de la soberanía territorial existen necesariamente lagunas, intermitencias en el tiempo y discontinuidades en el espacio. Se puede observar este fenómeno especialmente en el caso de los territorios coloniales (que están) parcialmente deshabitados o todavía parcialmente insumisos. El hecho de que un Estado no pueda probar el ejercicio de soberanía sobre dichas partes del territorio no puede interpretarse precipitadamente en el sentido de que dicha soberanía no existe. Cada caso debe considerarse según las circunstancias propias del mismo.
Hay que tener presente que la jurisprudencia arbitral internacional en (materia de) controversias sobre soberanía territorial ... parece atribuir a los actos de ejercicio de soberanía, incluso realizados aisladamente, mayor peso que a la continuidad del territorio, a pesar de que dicha continuidad se combinara con la existencia de límites naturales.
... La argumentación de los Países Bajos sostiene que la Compañía de las Indias Orientales estableció la soberanía holandesa sobre la isla de Palmas o Miangas desde el siglo diecisiete por medio de acuerdos con los reyezuelos (indígenas) y que dicha soberanía se ha venido ejerciendo durante los dos últimos siglos.
Los actos de la Compañía (Holandesa) de las Indias Orientales realizados con el fin de ocupar o colonizar las regiones en litigio en el presente caso deben, según el derecho internacional, asimilarse enteramente a los actos del propio Estado de los Países Bajos. Desde finales del siglo dieciséis hasta el siglo diecinueve, a las compañías formadas por individuos y dedicadas a fines económicos (Compañías creadas por Carta) se les concedieron, por aquellos Estados de quienes dependían, facultades de carácter público para la adquisición y administración de colonias. La Compañía Holandesa de las Islas Orientales es una de las mejor conocidas...
... Si un contrato celebrado por la Compañía cae en la esfera de las meras transacciones económicas o tiene naturaleza política o administrativa de carácter público es una cuestión que debe resolverse atendiendo a cada caso concreto. Respecto a los contratos entre un Estado o una Compañía, como la Compañía Holandesa de las Indias Orientales, y reyezuelos indígenas o jefes de pueblos no reconocidos como miembros de la comunidad internacional, (éstos) no son, según el derecho internacional, tratados o convenios capaces de crear derechos y obligaciones semejantes a los que, en derecho internacional, nacen de los tratados. Sin embargo, los contratos de esa naturaleza no están enteramente desprovistos de efectos indirectos en situaciones regidas por el derecho internacional; si bien no constituyen títulos en derecho internacional, al menos constituyen hechos que el derecho debe tener en cuenta en ciertas circunstancias... Generalmente las relaciones jurídicas creadas en virtud de tales contratos adoptan la forma de señorío y vasallaje o la del llamado protectorado colonial...
... La prueba documental lleva a la conclusión de que la Isla de Palmas o Miangas era considerada por la Compañía Holandesa de las Indias Orientales en la primera mitad del siglo dieciocho como una parte de su Estado vasallo de Tabukan...
... La reclamación de soberanía de los Estados Unidos con respecto a la isla de Palmas o Miangas se deriva de España por vía de cesión, de acuerdo con el Tratado de París. Este tratado ... no otorgó a favor de los Estados Unidos ningún título de soberanía que no hubiera tenido España anteriormente. El punto esencial es, pues, decidir si España tuvo soberanía sobre Palmas o Miangas en el tiempo de la entrada en vigor del Tratado de París.
Los Estados Unidos fundan su reclamación en títulos basados en el descubrimiento, el reconocimiento por tratado y la contigüidad, esto es, títulos relacionados con circunstancias que llevan a la adquisición de soberanía; sin embargo, no han demostrado el hecho de que la soberanía así adquirida fuese ejercida en algún momento.
Los Países Bajos fundan, por el contrario, su reclamación de soberanía esencialmente en el título del continuo y pacífico ejercicio de la autoridad del Estado sobre la isla. Debido a que en derecho internacional este título prevalecería sobre un título de adquisición de soberanía no seguido por el ejercicio efectivo de autoridad estatal es necesario aclarar... si lo alegado por los Países Bajos ha sido suficientemente probado y, si así es, durante cuánto tiempo.
... Los Países Bajos han logrado probar... (que, al menos desde 1790, la isla formó parte de dos de los Estados indígenas de la Isla de Sangri, los cuales estaban desde 1677 bajo el señorío de la Compañía de las Indias Orientales, y por ello, de los Países Bajos, y que se ejercieron actos de autoridad que afectaban a la Isla por el vasallo, o el señor, entre 1700 y 1898, y 1898 y 1906).
... Consideración aparte de que las manifestaciones de soberanía sobre una isla pequeña y distante, habitada por indígenas, no puede esperarse que sea frecuente, no es necesario que el ejercicio de la soberanía se remonte a un período muy lejano. Puede bastar con que tal ejercicio existiera en 1898 y que hubiera ya existido bastante antes de esta fecha de una forma tan continuada y pacífica como para permitir a cualquier Potencia que pudiera considerarse poseedora de soberanía, el tener, según las condiciones locales, una posibilidad razonable para verificar la existencia de un estado de cosas contrario a sus ciertos o supuestos derechos.
... Es bastante normal que el establecimiento de la soberanía sea el resultado de una lenta evolución, de una intensificación progresiva del control estatal. Especialmente esto sucede así al adquirirse la soberanía en virtud del establecimiento de un señorío por una Potencia colonial sobre un Estado indígena, en relación con las posesiones exteriores de dicho Estado (indígena).
Ahora, las pruebas referentes al período posterior a la primera mitad del siglo diecinueve muestran con certeza que el Gobierno de las Indias Holandesas consideraba claramente a la Isla como parte de sus posesiones y que en los años inmediatamente precedentes a 1898 tuvo lugar una intensificación en el ejercicio de su soberanía.
... Debe ser admitido el carácter pacífico del ejercicio de la soberanía holandesa durante todo el período al cual se refieren las pruebas relativas a actos de ejercicio (de soberanía) (1700-1906).
Más aún, no existen pruebas que permitan afirmar la existencia de un acto de ejercicio de soberanía sobre la Isla por parte de España u otra Potencia, de modo que pudiera contrarrestar o descartar las manifestaciones de soberanía de los Países Bajos. En cuanto a terceras Potencias, las pruebas aportadas al Tribunal no revelan ningún rastro de tales actuaciones al menos desde mediados del siglo diecisiete en adelante. Estas circunstancias, junto con la ausencia de prueba alguna de conflicto entre autoridades holandesas y españolas respecto de Palmas o Miangas durante más de dos siglos, constituyen una prueba indirecta del ejercicio exclusivo de la soberanía holandesa.
... Respecto de los requisitos de adquisición de soberanía por vía del ejercicio pacífico y continuado de la autoridad (por) un Estado (la llamada prescripción adquisitiva)... se ha de decir lo siguiente:
(Que) el ejercicio ha sido público y sin ocultación, es decir, conforme a los usos referentes al ejercicio de soberanía sobre Estados coloniales. Parece imposible que pudiera existir un ejercicio clandestino de autoridad estatal sobre un territorio habitado durante un período de tiempo considerable. (Que) no hubo obligación por parte de los Países Bajos de notificar a las demás potencias el establecimiento del señorío sobre los Estados Sangi o el ejercicio de soberanía en esos territorios.
Tal notificación, como cualquier otro acto formal, sólo sería requisito jurídicamente necesario si se deriva de una norma de derecho expresa. Una norma de este tipo, adoptada en 1885 por las Potencias para el continente africano, no se aplica de plano a otras regiones, y de aquí que los acuerdos de ... 1885 ... 1889, incluso si hubieran de ser considerados como las primeras manifestaciones de soberanía sobre Palmas o Miangas no estarían sometidos al requisito de notificación.
En adelante ya no puede dudarse de que los Países Bajos ejercieron la autoridad estatal sobre los Estados Sangi como soberanos por derecho propio y no por título derivado o precario.
Se deben considerar cumplidos los requisitos de adquisición de soberanía por parte de los Países Bajos. Queda ahora por ver si los Estados Unidos, como sucesores de España, están en posición de exhibir un título equivalente o mejor. A esto hay que responder negativamente.
El título de descubrimiento... según la interpretación más favorable y extensiva, sólo podría existir como título incoado, como pretensión de establecer la soberanía mediante ocupación efectiva. Sin embargo, un título incoado no puede prevalecer sobre un título perfecto basado en un ejercicio de soberanía pacífico y continuo.
El título de contigüidad, entendiendo como fundamento de la soberanía territorial, carece de base en derecho internacional...
... El derecho internacional, como (todo) el derecho en general, tiene la función de garantizar la coexistencia de intereses diversos que son dignos de protección jurídica. Si, como en el presente caso, sólo puede prevalecer uno de los dos intereses en conflicto, ya que la soberanía sólo puede atribuirse a una de las Partes, el interés que supone el mantenimiento de un estado de cosas que, en el momento crítico, ofrecía una cierta garantía para el respeto de sus derechos a los habitantes del territorio disputado y a los demás Estados, debe prevalecer, en caso de duda, sobre un interés que, supuesto que estuviera reconocido por el derecho internacional, todavía no se ha desarrollado mediante manifestaciones concretas.
Suponiendo que, al tiempo de la entrada en vigor del Tratado de París, la Isla no formara parte de ningún Estado, España sólo habría podido ceder aquellos derechos que posiblemente se derivaran del descubrimiento o la contigüidad. En cambio, el título incoado de los Países Bajos no hubiera podido ser alterado por un tratado celebrado entre terceras Potencias; y tal tratado tampoco hubiera podido imprimir el carácter de ilegalidad a ninguna acción emprendida por los Países Bajos con vistas a completar su título incoado –al menos en tanto no surgiera una controversia sobre el tema...
Ahora, del informe del general Wood, se deduce que el establecimiento de la autoridad de los Países Bajos, demostrado también por signos externos de soberanía, había alcanzado tal grado de desarrollo que la importancia de mantener este estado de cosas debe considerarse que debe prevalecer sobre una reclamación basada posiblemente, o bien en un descubrimiento (realizado) en tiempos muy remotos y no reforzado por la ocupación, o en una mera posición geográfica.
Esta es la conclusión alcanzada atendiendo a la relativa fuerza de los títulos innovados por cada Parte y fundada exclusivamente en una parte limitada de las pruebas relativas a la época inmediatamente anterior al nacimiento de la controversia.
La misma conclusión se impone todavía con mayor vigor si se toman en consideración todas las pruebas por las que se pretende demostrar que, durante el período de 1700 a 1906, se realizaron actos no perturbados de ejercicio pacífico de la soberanía por parte de los Países Bajos, y que... pueden considerarse prueba suficiente de la soberanía de los Países Bajos.
Por estas razones el árbitro decide lo siguiente: La Isla de Palmas o Miangas forma en su totalidad parte del territorio de los Países Bajos (Nations Unies, Recueil des Sentences Arbitrales, vol. II, págs. 829 y sigs.).
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