CS, diciembre 27-996. - Dictamen del Procurador Fiscal:
Las cuestiones materia de recurso en estos autos, son similares a las que tuvo ocasión de examinar el Procurador General de la Nación, doctor Agüero Iturbe, al emitir dictamen, con fecha 2 del corriente, en la causa A.915 L.XXIX, "Acosta, Rosendo Alfredo s/ jubilación".
En consecuencia, cabe extender al presente las consideraciones expuestas en esa oportunidad y, por ende, devolver las actuaciones al tribunal de origen a los fines explicitados en el último párrafo del mencionado dictamen. - Mayo 16 de 1996. - Felipe D. Obarrio.
Buenos Aires, diciembre 27 de 1996.
Considerando:
1. Que la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social -sobre la base de considerar inconstitucional el sistema de movilidad regulado por los arts. 49, 53 y 55 de la ley 18.037 (t. o. 1976)- ordenó que se practicara una nueva determinación del haber inicial de jubilación, y fijó nuevas pautas de movilidad según las variaciones de los índices del salario básico del convenio de la industria y la construcción, siempre que el haber resultante de aplicar los arts. 53 y 55 de la ley 18.037 determinara un perjuicio al jubilado superior al 10 % con respecto al método establecido en la sentencia, caso en el que deberían liquidarse las diferencias respectivas mientras se mantuviera vigente ese sistema legal.
2. Que, en lo que hace a la liquidación de las retroactividades que debieran abonarse con posterioridad al 1° de abril de 1991, la alzada consideró aplicables las previsiones de la ley 23.928. Asimismo, declaró que la ley 23.928 no afectaba la vigencia de las pautas establecidas por la ley 18.037 para la determinación de los haberes mensuales y ratificó la inconstitucionalidad de aquéllas -en lo pertinente al caso-, aún con posterioridad al 1° de abril de 1991. Por último, dispuso que en el período posterior al juzgado y mientras rija el sistema descalificado se proceda de conformidad con esa sentencia.
3. Que contra dicho pronunciamiento el organismo estatal interpuso recurso extraordinario, en el cual sostiene que lo decidido por la cámara con respecto al reajuste del haber con posterioridad al 1° de abril de 1991 contradice abiertamente la ley 23.928, además de que los intereses fijados se apartan de la solución adoptada por esta Corte en el precedente que invoca, en el cual se había concluido que debe aplicarse la tasa pasiva promedio publicada por el Banco Central de la República Argentina.
4. Que en lo que concierne a la tasa de interés establecida en la sentencia, el actor renunció a ella al contestar el recurso extraordinario, aviniéndose a la pretensión de la ANSeS introducida en el remedio federal.
Frente a esta situación, cabe puntualizar que este tribunal ha señalado reiteradamente que sus sentencias han de ceñirse a las circunstancias dadas cuando se dictan, aunque fueran sobrevinientes al recurso extraordinario, por lo que debe verificar -de oficio- la subsistencia de los requisitos que hacen a su jurisdicción, en la medida en que la extinción de ellos importa la del poder de juzgar.
En las condiciones señaladas, el allanamiento efectuado por el peticionario al agravio planteado en la apelación constituye una renuncia incondicionada y explícita al derecho cuyo reconocimiento fue impugnado en el recurso extraordinario, por lo que, al no existir impedimentos para la eficacia jurídica de aquel sometimiento, no queda cuestión alguna para decidir que impida la conclusión indicada, en tanto la ausencia de interés económico convierte en abstracto el pronunciamiento requerido a este tribunal (causa S.478.XXIV "Solazzi, Adriana Marina c. Von Der Walde, Pablo s/ daños y perjuicios", sentencia del 9 de marzo de 1993, y sus citas - La Ley, 1993-C, 367-).
5. Que en cuanto al agravio concerniente a lo decidido por la cámara con respecto a la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 53 y 55 de la ley 18.037, y la consecuente actualización del haber con posterioridad al 1° de abril de 1991, cabe destacar que a partir del conocido precedente sentado en la sentencia dictada en la causa "Rolón Zappa, Víctor Francisco s/ jubilación" (Fallos: 308:1848 -La Ley, 1986-E, 151-), esta Corte ha declarado insustanciales las cuestiones federales que resultaban de la declaración de inconstitucionalidad del sistema de movilidad por coeficientes elaborados al amparo del art. 53 de la ley 18.037, cuando la aplicación de éstos conducía a una desproporcionada reducción de los haberes previsionales, pues el tribunal consideró que los habituales planteos que efectuaban los entes previsionales no ofrecían argumentos válidos ni novedosos que justificasen una modificación del criterio reiteradamente aplicado (Fallos: 310:2212).
6. Que dicha circunstancia condicionante se presenta en el caso y torna admisible -en el aspecto indicado- el recurso deducido a fs. 47/50 y concedido por el tribunal a quo, pues el nuevo régimen monetario deconvertibilidad vigente a partir de la ley 23.928, el contenido de diversas previsiones de este texto y de sus decretos reglamentarios en torno a la prohibición de los mecanismos de actualización de prestaciones dinerarias, la situación de emergencia derivada del quebranto del patrimonio estatal según lo establecido por sucesivas y concordes disposiciones de carácter general, justifican suficientemente que esta Corte examine los agravios invocados por el recurrente en la medida en que, frente a la nítida diversidad de los marcos fácticos y normativos que sirvieron de soporte a aquéllos y que yacen al sub lite, el pronunciamiento necesariamente deberá atender a las circunstancias particulares del caso como ha sido enfatizado por el tribunal con particular referencia a la movilidad del haber jubilatorio (Fallos: 305:2083).
En el sentido indicado y aun en situaciones que, a diferencia de la ventilada en el sub lite, estaban reguladas por el derecho privado, esta Corte ha decidido que las disposiciones de la ley 23.928, en tanto establecen el valor de la moneda y prohíben el cómputo de la actualización monetaria, tienen un indudable carácter federal que habilita el recurso extraordinario, desde que han sido dictadas por el Congreso en uso de las atribuciones previstas en el art. 75, inc. 11, de la Constitución Nacional (causas: D.354.XXIV, "De la Cruz de Sessa, Adela M. c. Sessa, A. J."; I.66.XXIV, "Inmobiliaria del Plata SAIFICAM y otro c. Vialco S. A. -La Ley, 1995-A, 180- y A. 179.XXIV, "Acopionor S. A. s/ concurso preventivo", falladas -la primera- el 30 de noviembre de 1993 y -las restantes- el 9 de junio de 1994).
7. Que no obsta a la admisibilidad del recurso la circunstancia de que con posterioridad al pronunciamiento apelado y a la sustanciación del recurso extraordinario haya entrado en vigencia la ley 24.463 de solidaridad previsional de carácter federal como lo decidió esta Corte en la causa H.40.XXXII, "Hussar, Otto c. ANSeS", fallada el 10 de octubre de 1996 (La Ley, 1996-E, 575), cuyas disposiciones atinentes a la movilidad y los topes de los haberes son susceptibles de modificar sustancialmente las cuestiones planteadas en autos.
Ello es así, pues si bien es cierto que con motivo de la entrada en vigencia de nuevas normas cuya aplicación podría incidir en la decisión de causas que se hallaban ante sus estrados, esta Corte dispuso remitir los expedientes al tribunal de origen a fin de que se expidiera sobre los puntos en litigio según la nueva legislación, también lo es que las circunstancias en que se suscitaron dichos pronunciamientos difieren sustancialmente de las que corresponden al presente caso, pues mientras en aquéllos la normativa posterior exigía el estudio de aspectos ajenos a la vía del remedio federal que podrían incidir en la solución y aún tornar abstractos los agravios propuestos (causas F.17.XX, "Fisco nacional [D. G. I.] c. Carbocomet S. A. I. C. I. y F. s/ cobro de impuestos de ganancias-ejecución fiscal"; A.492.XXIX, "Angel Ciminello s/ solicita se declare argentino nativo a Michael Angel Ciminello" y V.245.XXIX, "Vaz de Castro, José s/ excepción al servicio militar", falladas el 24 de julio, 11 de octubre y 18 de diciembre de 1994, respectivamente), en el caso la nueva legislación tiene una relación inescindible con las cuestiones introducidas en el recurso extraordinario.
A ello cabe agregar diversas circunstancias de eminente trascendencia que exigen un pronunciamiento del tribunal sobre el fondo del asunto, como lo son la índole alimentaria de los derechos comprometidos y la inusitada cantidad de causas que, en varias decenas de miles, han arribado ante el tribunal para obtener una decisión que se pronuncie definitivamente sobre una cuestión que, como lo es la movilidad de los haberes jubilatorios, compromete directamente la inteligencia de una cláusula constitucional y la adecuación a ella de los sucesivos textos legales que se han sancionado para reglamentarla.
8. Que, ciertamente, el examen de la controversia que subyace a este proceso no se reduce a una mera interpretación de normas infraconstitucionales que, con apoyo en consideraciones de igual naturaleza, permita dar una fundada decisión a una nueva controversia suscitada entre un beneficiario de una prestación previsional y el Estado nacional con motivo de la afectación que se invoca de la integridad del haber.
Bien por el contrario, este tribunal se enfrenta con un conflicto que exigió su primer pronunciamiento el 15 de diciembre de 1933 (Fallos: 170:12), en el cual debió examinar la constitucionalidad de una ley que disponía la rebaja del monto de una pensión acordada, asunto que inmediatamente originó reiteradas intervenciones en las cuales comenzó a elaborar su conocida doctrina en torno al alcance de los derechos adquiridos y la distinción elaborada entre el status de jubilado y la cuantía de las prestaciones por los jubilados (Fallos: 173:5, entre otros).
La ingente tarea de la Corte se vio profundizada a partir de las garantías introducidas en la reforma de 1957 en el art. 14 nuevo de la Ley Superior y, con particular referencia a la movilidad previsional, con los sucesivos estatutos destinados a reglamentarla que se dictaron con posterioridad (decs.-leyes 1049/58 y 5567/58; leyes 14.473, 14.499, 15.719), con las leyes de emergencia que congelaron haberes (dec.-ley 17.310/67), que suspendieron la promoción de acciones judiciales y paralizaron las pendientes (ley 16.921), que consolidaron el pasivo disponiendo el pago en ocho o diez ejercicios presupuestarios (leyes 17.583 y 17.616).
De igual modo, los orígenes más cercanos se encuentran en una época prácticamente inmediata a la sanción -en 1968- de la ley 18.037, que a pesar del razonable sistema que pretendió implantar dio lugar con su aplicación a graves y conocidas afectaciones tanto de los derechos de los beneficiarios como del presupuesto de las cajas destinado a afrontar las erogaciones correspondientes, las cuales llevaron a que los poderes políticos gobernantes desde entonces -sin distinción del origen del mandato ni del partido político al cual representaban- efectuaran el intento de solucionarlas con sucesivas modificaciones legislativas y reglamentarias de la más diversa índole. Tales intentos irremediablemente fracasaron, al extremo de que, para absorber la mayor litigiosidad generada, fue creado un tribunal de alzada -integrado por tres salas- especializado en la materia (ley 23.473), el cual también fue prontamente superado en su capacidad y llevó al legislador a establecer diez juzgados de primera instancia con igual competencia (ley 24.655).
La marcada trascendencia de la cuestión involucrada en el sub lite queda sencillamente demostrada con verificar las estadísticas del tribunal, de las que surge que más de 70.000 causas análogas aguardan que se pronuncie una decisión definitiva sobre la aguda tensión mantenida entre una cantidad significativa de beneficiarios y el Estado nacional.
De ahí, pues, que la conclusión que se obtenga debe partir ineludiblemente de una interpretación dinámica e integradora de diversas cláusulas de la Constitución Nacional, como lo son las concernientes al alcance de la garantía en debate consagrada por dicha Ley Fundamental, así como de aquellas que contemplan las facultades -de igual fuente- que asisten al Congreso Nacional para cumplir con las insustituibles funciones encomendadas; y teniendo presente -en todo momento- una cabal comprensión de las responsabilidades derivadas del rol institucional que es de la esencia de esta Corte Suprema, en tanto titular de uno de los Departamentos del Gobierno Federal (art. 108, Constitución Nacional).
9. Que con relación a la garantía de movilidad de las prestaciones previsionales establecida por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, esta Corte decidió desde el primer momento en que fue instada su jurisdicción para resolver los planteos que introdujeron los beneficiarios a poco de entrar en vigencia la ley 18.037 -con fundamento en que el cambio de legislación afectaba sus derechos adquiridos-, que los agravios constitucionales que se invocaban no podían acogerse en la medida en que dicho régimen constituía, en principio, una reglamentación razonable de la garantía consagrada por el art. 14 bis de la Constitución Nacional (Fallos: 297:146; 300:195 -La Ley, 1977-D, 355; 1979-B, 673-), pues esta cláusula no especifica el procedimiento a seguir para el logro del objetivo propuesto en cuanto a la evolución del haber, dejando librado el punto al criterio legislativo (Fallos: 269:174 -La Ley, 129-91-; 293:551 -La Ley, 1976-B, 100-; 295:674 y 695 -La Ley 1977-A, 16; DT, 1976-581-; 300:194 -La Ley, 1979-B, 673-; 303:1155 -La Ley, 1982-A, 17-; 305:1213; 307:2366 -La Ley, 1986-E, 700-).
10. Que aquella conclusión surge inequívocamente del debate realizado en la convención constituyente que introdujo el art. 14 bis a la Constitución de 1853 (2ª sesión extraordinaria; 21ª reunión, celebrada el 21 de octubre de 1957), en el que -al tratarse el carácter móvil de las prestaciones- el convencional Martella únicamente expresó que "Se da la norma de que el beneficio será como el salario móvil. Deseamos una jubilación móvil para mantener a las personas jubiladas o pensionadas con una asignación que les suponga siempre el mismo 'standard' de vida" ("Diario de Sesiones", t. II, p. 1249).
La ausencia de una determinación precisa en el contenido de esta garantía queda confirmada por la exposición del convencional Riva (2ª sesión extraordinaria; 23ª reunión, celebrada el 23 de octubre de 1957; op. cit., p. 1371), al afirmar que "...el problema de los jubilados fue aglutinado con el de todos los empleados y obreros que estaban en actividad o retirados de ella, que sólo cuentan para la subsistencia con ingresos fijos que pierden valor adquisitivo a medida que se va agravando el proceso inflacionista. El mejoramiento de las jubilaciones quedó enervado por el alza en el costo de la vida, y así se repite cíclicamente la situación crítica. El despacho de la mayoría consagra como solución jubilaciones y pensiones móviles. Esto, en mi criterio, no puede consagrarse como solución definitiva, pues deja su regulación en manos del poder administrador. Creo que ya que se va a resolver constitucionalmente la magra situación que el proceso inflacionista de estos tiempos, no contenido, les crea a los jubilados y pensionados, como consecuencia de contar con menos defensas que los trabajadores en actividad, debe establecerse como yo lo sostengo en mi proyecto la equiparación de sus asignaciones a los emolumentos de los funcionarios y/o agentes en actividad".
Por otra parte, el convencional Arigós destacaba (sesión del 24 de octubre de 1957, 24ª reunión) que la reforma propuesta estaba destinada a "incorporar una gran institución a las jubilaciones y pensiones a fin de que ellas sigan el ritmo del costo de la vida, para que los jubilados y pensionados no pasen las necesidades que actualmente atraviesan como consecuencia de que, a raíz de la desvalorización de la moneda, al poco tiempo de haberse acogido al retiro, su jubilación no les alcanza para vivir y se ven obligados a competir con el trabajador activo" ("Diario de Sesiones", t. II, p. 1481).
Estas precisiones acerca del contenido de la garantía que se incorporaba al texto constitucional, alentadas en despachos minoritarios, no lograron prevalecer en el recinto. Se observa, pues, que la ausencia de un mayor debate sobre el particular y la sanción, en definitiva, del texto propuesto por el despacho mayoritario sin aceptar la equiparación postulada con respecto a los salarios de las personas en actividad y sin inclinarse por la adopción de pauta o referencia concreta vinculada con la depreciación de la moneda, configuró una nítida reserva para que el legislador reglamentara la movilidad sin imponerle una versión uniforme del alcance de la garantía declarada, reconociéndose al Congreso de la Nación plenas facultades para el dictado de normas infraconstitucionales que respondan al mérito que realizase sobre la conveniencia y posibilidad del sistema que correspondería implementar como razonable tutela de la cláusula introducida en la Carta Magna.
11. Que, por lo demás, a los fines de una correcta interpretación de la Ley Suprema, no debe olvidarse que la reforma constitucional de 1994 ha incorporado con jerarquía constitucional, como complementarios de los derechos y garantías reconocidos en la primera parte de nuestra Carta Magna, los derechos consagrados en ciertos tratados internacionales (conf. causa G.423.XXVII, "Gabrielli, Mario Carlos c. Estado Nacional s/ contenciosoadministrativo", sentencia del 5 de julio de 1996 -La Ley, 1996-E, 617-). En lo que aquí respecta, la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que "toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, ...habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado" (art. 22). En análogo sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) dispone que "los Estados partes se comprometen a adoptar providencias... para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación... en la medida de los recursos disponibles" (art. 26).
Tales referencias -que vinculan los beneficios sociales a las concretas posibilidades de cada Estado- resultan idóneas para interpretar el alcance de la movilidad aludida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional toda vez que ésta debe ser analizada como un conjunto armónico, dentro del cual cada una de sus disposiciones ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás. De allí se desprende que la atención a los recursos "disponibles" del sistema pueda constituir una directriz adecuada a los fines de determinar el contenido económico de la movilidad jubilatoria, en el momento de juzgar sobre el reajuste de las prestaciones o de su satisfacción.
12. Que el art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional, mediante el que se otorgó jerarquía constitucional a los tratados cuyas disposiciones se han transcripto, establece en su última parte, que aquéllos "no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos".
Ello indica que los constituyentes han efectuado un juicio de comprobación en virtud del cual han cotejado los tratados y los artículos constitucionales y han verificado que no se produce derogación alguna, juicio que no pueden los poderes constituidos desconocer o contradecir.
13. Que de ello se desprende que la armonía o concordancia entre los tratados y la Constitución es un juicio del constituyente. En efecto, así lo han juzgado al hacer la referencia a los tratados que fueron dotados de jerarquía constitucional y, por consiguiente, no pueden ni han podido derogar la Constitución pues esto sería un contrasentido insusceptible de ser atribuido al constituyente, cuya imprevisión no cabe presumir.
14. Que conviene recordar aquí, por su incuestionable actualidad, los principios establecidos por esta Corte en fallos señeros que integran la base misma de su elevada doctrina constitucional, concernientes al modo y a la finalidad en que ha de llevar a cabo su atribución constitucional de intérprete de la Ley Suprema y de sus textos reglamentarios.
En la causa "Avico c. De la Pesa", sentencia del 7 de diciembre de 1934 publicada en Fallos: 172:29, el Tribunal consideró -en oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley de emergencia que prorrogaba el vencimiento de las obligaciones garantizadas con hipotecas y limitaba los intereses convenidos- que con carácter previo al examen de la cuestión planteada era "...interesante y de la mayor importancia el advertir..." los postulados desarrollados por relevantes juristas con respecto a la interpretación de las leyes. Se afirmó entonces, siguiendo a Ballot-Baupré, que muchos jueces habían sabido no solamente aplicar la ley cuando era oscura, sino completarla cuando era deficiente, suplirla cuando les parecía muda, y adaptar el texto, literal y humanamente, a las realidades y exigencias de la vida moderna, sin rezagarse a buscar obstinadamente cuál había sido, hace cien años, el pensamiento de los autores del código al redactar tal o cual artículo. En sentido análogo, se recordó en la sentencia las expresiones de Paul Deschanel, en el sentido de que la introducción de las ciencias sociales y económicas en el conjunto de los estudios jurídicos, ha renovado toda la técnica. No sólo la inspiración legislativa, sino la interpretación de las leyes por la doctrina y la jurisprudencia, no pueden permanecer fuera de las corrientes profundas de la vida social. No hay un jurista moderno que no se preocupe de poner su interpretación en armonía con las necesidades actuales y con las ideas ambientes o circundantes. Asimismo, destacó el tribunal que el mismo concepto era sostenido por Ihering, al afirmar que no son los hechos los que deben seguir al derecho, sino que es el derecho el que debe seguir a los hechos. Por último, se transcribió el pensamiento concorde de Boutroux, que enseñaba que son los conceptos los que deben adaptarse a la vida y no la vida ceder lugar a los conceptos.
De igual modo, en el conocido fallo dictado en "Kot, Samuel S. R. L." el 5 de septiembre de 1958 (Fallos: 241:291 -La Ley, 89-531-), esta Corte profundizó la piedra de toque sentada en el precedente mencionado, aunque sin citarlo, afirmando que las leyes no pueden ser interpretadas sólo históricamente, sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por su naturaleza, tiene una visión de futuro, está predestinada a recoger y regir hechos posteriores a su sanción. Con mayor fundamento -se agregó- la Constitución que es la ley de las leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico positivo, tiene la virtualidad necesaria para poder gobernar las relaciones jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existían en tiempos de su sanción.
Nunca debemos olvidar -nos decía Marshall- que "es una constitución lo que estamos interpretando: una constitución está concedida para proyectarse hacia el porvenir, y, en consecuencia, para adaptarse a las distintas crisis de los asuntos humanos" (Mc. Culloch vs. Maryland, 17 U. S. 316, 1819).
Concordemente, en la causa "Poder Ejecutivo Nacional c. Buenos Aires, la Provincia", fallada el 30 de septiembre de 1963 y publicada en Fallos: 256:588 (La Ley, 116-227), esta Corte ratificó los postulados adoptados hacía casi tres décadas, puntualizando que no es adecuada una exégesis estática, referida a las circunstancias de la oportunidad de la sanción de la ley, particularmente en el ámbito de la interpretación constitucional y de las leyes de su inmediata reglamentación; pues, se agregó reiterando lo expresado en el precedente de Fallos: 172:29, "...nadie ignora después de Marshall, que se trata de normas destinadas a perdurar regulando la evolución de la vida nacional, a la que han de acompañar en la discreta y razonable intención de sus creadores. Las consecuencias contrarias genéricas más evidentes de este tipo de interpretación jurídica importarían la paralización de la acción gubernativa y del progreso de la República, comprometiendo la insatisfacción de las necesidades más ineludibles, incluso la defensa de la Nación. Tal intención no puede atribuirse a los constituyentes ni a los legisladores inmediatos porque no cabe imputarles, en la práctica de la interpretación judicial, imprevisión, como no cabe atribuirles injusticia, según lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corte...".
Por último, en autos "Fernández Orquin, José María c. Ripoll, Francisco", sentencia del 31 de mayo de 1966 registrada en Fallos: 264:416, el tribunal reiteró la inconveniencia de una interpretación estática de la Constitución Nacional, pues dificultaba la ordenada marcha y el adecuado progreso de la comunidad nacional que debe acompañar y promover la Ley Fundamental, recordando, en obvia vinculación con aquel principio, "...que el excesivo apego al tradicionalismo jurídico ha sido catalogado como uno de los más serios obstáculos al éxito de la promoción de la expansión económica y de la justicia social".
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